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海南率先提高信访局行政级别 思路转为服务民众

2011年7月5日,海南信访局门口的宣传栏里,贴有群工部成立大会的照片。本报记者 钱昊平 摄
2011年7月5日,海南信访局门口的宣传栏里,贴有群工部成立大会的照片。本报记者 钱昊平 摄

  6月,海南率先在全国成立省委群众工作部,与省信访局合署办公。此举提高了信访局行政级别,扩大了信访局权力,意在加大调解群众问题的力度,减少社会矛盾。

  事实上,“用群众工作统揽信访工作”的思路,正在全国推广。各地纷纷试点成立群工部。因群众工作与维稳关系密切,不少地方还出现了群工部长由政法干部兼任的现象。

  专家指出,长远看应以法治途径解决群众利益诉求。也有信访干部认为,在司法尚有缺陷的情况下,加强信访工作有其必要性。

  这半个月来,林伟觉得与其他部门打交道时,别人的态度好多了。

  “因为我们升格了。”7月5日,这位海南省信访局网络信访处处长说。过去,信访局是省政府办公厅内设的二级局,级别为副厅。今年6月15日,信访局单设,级别提为正厅。

  同日,海南省委群众工作部成立,与信访局合署办公,共同履行党委的群众工作和信访工作双重职责。

  “不仅是提高了级别,我们也成了党委的工作部门,增加了权威性。”林伟说,这必将更利于化解信访矛盾。过去信访部门权力有限,在协调其他部门时,有时遇到推诿。

  在群工部成立大会上,海南省委常委、群工部长肖若海强调,新的工作模式是用群众工作统揽信访工作。

  中央党校党建部主任王长江教授认为,“用群众工作统揽信访工作”可以看作是当前群众利益诉求急剧增长,执政党的一个应对举措。

  中央高层领导近年也在多个场合提及这一思路,要求推广试点。全国不少省份在市、县两级试点成立群工部。海南是全国第一个在省级成立党委群工部的省份。

  本世纪以来信访机构一直不断扩权,全国范围推广与党委群工部门合署,是扩权的一次继续。

  强化“群众工作”

  政府曾忽视百姓诉求,认为政府决策就是老百姓诉求,而现在已经不是百姓随意服从的时代

  国内率先提出“用群众工作统揽信访工作”的是河南义马市。

  该市2006年成立党委群工部,与政府信访局合署办公,实现信访局扩权,将“中转站”变成“结办站”。抽调社保、公安、城建等与群众利益密切相关部门人员,到群工部集中办公,现场答复群众诉求。

  该市提出所有的民生诉求诸如水、电、路灯、社保等问题都可以到群工部反映,群工部直接协调相关部门解决,将矛盾化解在萌芽状态。

  义马的做法得到中央领导肯定,批示要求各地借鉴推广,中办向全国转发了义马的经验。

  去年5月,国务院秘书长马凯先后到河南、山东等地调研,写成《对用群众工作统揽信访工作的调查与思考》。

  马凯建议继续推广用群众工作统揽信访工作。他认为这是信访适应新形势新任务、摆脱被动尴尬局面的必然选择。要由“稳控群众”向服务群众转变。

  中央党校王长江教授注意到,最近几年,中央对群众工作比过去提得更多了。

  去年召开的十七届五中全会上,胡锦涛做了关于做好新形势下群众工作的讲话。今年2月省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式以及“七一”讲话中,胡锦涛也都提到新形势下群众工作。

  “新形势下群众工作与早期的群众工作相比已发生变化。”7月5日,王长江说,早期群众对党更多的是感情认同,现在的群众已开始有了自己的利益考虑,并由此引发了一些社会冲突和矛盾。所以群众工作现在面临着全新局面。过去的群众工作主要发动老百姓跟党走,现在群众工作要重视老百姓的利益诉求。

  “执政党如何应对群众利益诉求急剧增长?”王长江说,这个问题需要重新审视。

  在王长江看来,过去有段时间,政府忽视了老百姓诉求,认为党就代表老百姓,政府决策就是老百姓诉求,实际上不完全一致。过去老百姓对很多决策都是服从,现在已经不是随意服从的时代了。

  “很多群众利益诉求都通过信访体现出来,但过去的信访体制不顺。”王长江说,不少地方将信访当做负面评价,采取强压措施,与信访的出发点相反。

  他认为,现在提出用群众工作统揽信访工作,也可以看成是对过去信访工作不当,做一些消除。

  马凯的报告呈送中央政治局常委阅示后,国务院总理温家宝去年6月11日对马凯的文章批示:“拟同意在地方党委、政府领导下,结合地方实际逐步扩大试点”。习近平的批示是“我赞成把加强党的群众工作作为完善社会管理体制的重要措施来抓。”

  省级变革 海南先行

  为什么是海南?唯一完全实行省直管县的省份,唯一的省级特区,应是改革的重要基础

  去年11月,全国用群众工作统揽信访工作经验交流会在山东临沂召开。中央政法委书记周永康在会议上提出,“用群众工作统揽信访工作”作为今年信访工作体制创新的一个重点。

  之后,全国各地召开相关会议。今年4月底之前,31个省(市、自治区)都完成了部署,大多数决定在市、县两级挑取试点地区。唯有海南决定在省级推行,决定成立省委群众工作部,与信访局合署办公。同时决定在海口、三亚等10个县市试点。

  当地官方人士分析,海南先行第一家成立省级群工部的原因可能有以下几点。

  海南是全国唯一完全实行省直管县的省份,其他地方正常上访会先到(地)市再到省,在海南则很容易到省级。

  作为全国唯一的省级特区,海南可以先行先试,其他省份如果要变革省级机构,程序更复杂。

  海南人口少,历史遗留问题少,信访总量在全国靠后,但去年“非正常进京访”有三个月在全国排名靠前,分列第五、第七、第十一位。官方人士分析这也许也是省委下决定改革信访工作的一个因素。

  7月5日,信访局网络信访处处长林伟介绍,省委常委会决定后,今年年初信访局就提出了组建方案,今年4月20日,海南省编制委员会下发了群工部、信访局的“三定”方案,考虑群众工作的特点增设了群众工作处。

  不代替其他部门工作

  会对重大项目提出信访风险评估意见,对群众不满意率达到一定比例的项目将暂停或否决

  “群众上访的原因很多。”7月6日王青说。王青是原海南省信访局副局长,现在是省委群工部副部长兼信访局副局长。

  他说,群众上访,既有政府部门过失,也有历史遗留问题,比如当时合理但今天就不合理的。此外也不排除有人利用上访谋求不当利益的。

  “如何避免矛盾激化,减少上访?”王青说,海南省委群工部今后将对省内重要决策、重大项目提出信访风险评估意见,对群众不满意率达到一定比例的项目将暂停或否决。

  在王青看来,这就是“用群众工作统揽信访工作”的方式之一,解决好群众利益诉求,自然能减少上访。

  据介绍,海南还计划在省政府北边新建一个信访服务中心,征地已完成,争取下半年动工。

  按照群工部的设想,服务中心建成后,与群众联系密切的公安、城建等部门都将派人进驻,集中办公,现场解决群众来访,力争做到“一站式接待,一条龙服务,一揽子解决”,将信访局由“中转站”变成“结办站”。

  信访服务中心还会解决群众其他合理诉求,如社保等民生问题,减少社会矛盾,减少上访。

  “但群工部不会代替其他部门工作。”王青说,过去各部门也都在做群众工作,现在成立一个部门,是为了更好地督促其他部门,具体工作还是谁主管谁负责。

  为保证群工部顺利履职,与其他试点地区一样,海南对信访局(群工部)进行了扩权。

  它可以组织开展矛盾排查调处工作,有权对涉及民生的重大问题进行直接调查,还可以对违反群众工作和信访工作纪律的党员干部落实责任追究。

  王青认为,群工部督促的将是所有和群众利益有关的事情,“其作用不可替代”。

  “信访工作只是群众工作的一部分。”王青说,为了贯彻群众工作路线,群工部也会主动调查、收集社情民意,判断研究群众工作。

  政法委书记兼部长

  中央党校王长江教授认为,高配干部,意在加强协调能力,也体现了信访工作“靠领导重视”的现状

  目前,海南省委群工部(信访局)内设机构的人员安排尚未进行,领导班子已经配齐。部长由省委常委、政法委书记肖若海担任,属于高配。

  干部“高配”在全国“用群众工作统揽信访工作”的试点市、县较为普遍。

  在河南,到去年11月,158个县(市、区)委群工部长中,147个高配为副县级,县级群工部副职高配为正科级的有270人。18个省辖市中,濮阳、洛阳、三门峡、济源市委群工部长由市委常委兼任,郑州市委群工部长为专职副市级干部。

  在一些级别上没高配“半级”的地区,基本由党委副秘书长兼任群工部长。如河南驻马店、南阳、平顶山、信阳,其他试点地区如四川德阳、山东临沂也都采用这种干部配备模式。虽然级别没提高,但副秘书长身份增加了部门的协调能力。

  资料显示,上世纪80年代以来,各级信访机构的地位都在不断提高。

  以省级信访局为例,最开始都是信访办公室,设在各省(市、区)委、政府办公厅下。上世纪八九十年代,党委、政府信访室合并,各省级政府成立信访局,为政府办公厅内设副厅级二级局。

  2000年左右,全国市一级信访局长大都开始兼任市委或市政府副秘书长,湖南、江苏、辽宁等省级信访局正式升格为正厅级。

  国家信访局也是走了这一条路,2000年2月,原中办国办信访局升格为国家信访局。到2008年,国家信访局长王学军兼任国务院副秘书长。不过国家信访局还是“部委管理的国家局”,由国务院办公厅管理,级别为副部。

  海口市的信访局长也是自2008年开始由市政府副秘书长兼任,该局一处长说,此后再去协调其他部门“好办多了”。

  在海南,群工部副部长的规格也高于同级干部,省政府副秘书长陈军兼任常务副部长和信访局局长。

  中央党校党建部主任王长江认为,各级党委、政府高配群工部长、信访局长,意在加强该部门协调能力,也体现了信访工作“靠行政推动”、“靠领导重视”的现状。

  信访与维稳办合署

  海口龙华区信访局与维稳办合署办公。其他地区也有采取这一做法的县市

  众多试点地区干部高配中的另一类现象渐成趋势:政法干部兼任群工部长。

  海南省委群工部长由该省政法委书记肖若海兼任。常务副部长陈军此前任海口市政法委书记,今年6月15日,海南省委群工部成立时,调任现职。

  海口市委群工部的成立目前正在抓紧筹备。7月6日,记者从海口市信访局了解到,该局准备的方案已完成,正准备交由上级讨论。

  该市官方权威人士给出的信息是,海口市常务副市长已提为市委副书记,如不出意外,群工部成立后,他将兼任政法委书记和群工部长。

  政法系统官员兼任群工部长,在各成立群工部试点地区也成普遍现象,河南义马、重庆綦江、四川安岳都是政法委书记兼任群工部长,河南濮阳、洛阳不是政法委书记兼任,也是市委常委、公安局长兼任。

  “政法委书记兼任群工部长在资源调配上有优势。”海南省信访系统一处级干部分析说,信访除了正常群众来访外,有时还涉及维稳,很多情况下都是信访办与维稳办一起研究。维稳办属于政法系统,过去出现过信访局协调不动维稳办的局面,现在两个部门的主要干部由一人兼任,将避免此类情况出现。

  海口龙华区的信访局与维稳办合署办公,其他地区如陕西岐山县、山东阳谷县、湖北松滋市、湖南永顺县都采取了这一做法。

  信访干部优先提拔

  山西的激励措施是,信访干部年度考核优秀比例提高,同等条件下,优先提拔

  进行“群众工作统揽信访工作”的地区,信访局走了扩权道路,并对信访干部给予激励措施,以提高信访工作质量。

  沈阳的群众工作部门名称叫“群众权益保障和投诉受理工作部”,与市信访局合署办公,部长由市委副秘书长、信访局长陈国强兼任。陈国强说,该市的信访大厅也是要求相关部门派驻干部,但有个要求,就是派那些拟提拔为市管干部的进驻信访大厅,职务保留在原单位,但人事关系进信访大厅,年度考核、任用推荐都由信访局负责,“他们就肯定要好好干了”。

  对于信访局领导,该市规定了激励办法,在信访部门工作满5年的市信访局副局长可直接调为正局级;要求各区县(市)参照市模式设置相应工作机构。

  山西的群众工作部门名称叫社会工作部,2008年以来已有3个市、50多个县设立了社会工作部与信访局合署办公。

  去年12月,山西常委会研究决定在市县两级成立社会工作部,同样要求相关职能部门派人进驻信访服务中心受理群众诉求。他们给出的激励条件是,对入驻信访服务中心的干部,年度考核优秀比例由20%上浮到50%,同等条件下优先提拔任用。

  各地对信访工作的重视,中央党校党建部主任王长江认为多少带有“人治”色彩,可能在短期内能起到效果。

  “从长远看解决群众利益诉求还是要走法治轨道。”王长江说,信访毕竟不是长法,对群众诉求不应该采取有事才解决,没事就不管的态度,“穷于应付”的方法肯定是不行的,必须要有更高的制度安排,改革也应有顶层设计,不能头疼医头,脚痛医脚。

  作为信访工作者,海南省信访局网络信访处处长林伟有自己的认识,他不否认长远看应该走法治化的轨道,就中国现实看,他不仅认为有些群众的素质达不到走法治道路的水平,他还认为现实的司法、执法环境还存有缺憾:“有些群众利益受损就是因为执法部门、司法部门不公造成的,老百姓还能找谁?”

  □本报记者 钱昊平 北京 海口报道

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阿勋

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